Verkenning: herstelopdrachten inspectie veelal juridisch ongegrond

‘Het is onrechtmatig om scholen en schoolbesturen de maat te nemen op basis van een niet wettelijke, onderwijskundige norm, in het licht van die norm een opdracht tot herstel te formuleren en daarover in rapportvorm te publiceren’, aldus de onderzoeker. De VO-raad is uitermate kritisch over het gebruik van impliciete - niet wettelijke verankerende - normen in het toezicht, omdat deze niet navolgbaar zijn en het risico op willekeur vergroten.

Verstrekken herstelopdrachten niet altijd rechtmatig

De verkenning vloeide voort uit het signaal van schoolleiders en -bestuurders dat de inspectie frequenter en intenser dan voorheen herstelopdrachten zou verstrekken. De Staat van het Onderwijs 2024 bevestigt dit signaal. Bij recente steekproefonderzoeken kreeg een ruime meerderheid van de scholen een of meerdere herstelopdrachten voor het onderwijsaanbod in de basisvaardigheden. Voor burgerschap kreeg zelfs meer dan 60% van de scholen een herstelopdracht.

Het formuleren van deze herstelopdrachten is in juridische zin een informele handhavingsactiviteit, waarbij het echter voor de rechtmatigheid van belang is dat deze activiteit is voorzien van een wettelijke grondslag. Dat laatste kan alleen als sprake is van niet-naleving van een deugdelijkheidseis.

Centraal in de verkenning stond de vraag of het verstrekken van herstelopdrachten aan scholen en schoolbesturen in het funderend onderwijs rechtmatig is; of deze herstelopdrachten dus voorzien zijn van een wettelijke grondslag. Dit is onderzocht op basis van een steekproef onder in 2023 vastgestelde onderzoeksrapportages in het po en vo. Uit dit onderzoek bleek dat de door de inspectie gegeven herstelopdrachten in 2023 op veel verstrekte thema’s - zoals kwaliteitszorg, burgerschap of een ononderbroken ontwikkelingsproces - niet of slechts ten dele een basis vinden in een deugdelijkheidseis. De conclusie in de verkenning is daarom dat een deel van de herstelopdrachten niet altijd rechtmatig is; een wettelijke grondslag ontbreekt. De inspectie maakt hierbij in haar oordelen gebruik van impliciete, eigen normen, zonder daarbij de norm te expliciteren. Bijvoorbeeld als het gaat over de wijze waarop het bevoegd gezag de kwaliteitszorg heeft ingericht of over de vraag of het aanbod voor burgerschapsonderwijs voldoende of onvoldoende doelgericht of samenhangend is.

Daarnaast concludeert de onderzoeker dat ook  – zij het in mindere mate – herstelopdrachten worden gegeven als een school het oordeel voldoende of goed van de inspectie heeft gekregen.

Wanneer is een herstelopdracht wel rechtmatig?

De kritiek in de verkenning is niet gericht tegen het verlenen van herstelopdrachten als zodanig. Het gaat erom dat de inzet van herstelopdrachten gebaseerd zou moeten zijn op het oordeel van de inspectie dat er sprake is van niet-naleving van een deugdelijkheidseis uit een sectorale onderwijswet. Het is juridisch niet rechtmatig om een school of een schoolbestuur door middel van een herstelopdracht te dwingen tot herstel van een bepaalde situatie die geen wettelijke grondslag heeft. De herstelopdracht kan voorts worden ingezet in het kader van de stimulerende taak van de inspectie in de vorm van eigen bevindingen over het versterken van de kwaliteit van het onderwijs.

Geformuleerde zienswijze in rapporten niet representatief

In de verkenning komt verder naar voren dat de daadwerkelijke ervaringen die schoolbesturen hebben rond het verlenen van herstelopdrachten, anders zijn dan zoals zij dit zelf in de inspectierapporten beschrijven. Uit de gesprekken met scholen en schoolbesturen blijkt dat de herstelopdrachten veelal als onnavolgbaar en in inhoudelijk opzicht vrij willekeurig worden gezien. Ook wordt aangegeven dat het al dan niet verkrijgen van een herstelopdracht afhankelijk is van een regio, inspecteur of tijdsgeest.

De zienswijze van besturen in de inspectierapporten bevat echter vaak constructieve teksten en de intentie om voortvarend met herstelopdrachten aan de slag te gaan. Als redenen voor deze discrepantie geven de respondenten aan dat men de relatie met de inspectie goed wil houden, de inspectie het standpunt toch niet meer wijzigt of men een kritische zienswijze alleen wil geven als men bezwaar wil aantekenen bij een oordeel zeer zwak.

Voortvarendheid bij vervolg

​In de verkenning is aangegeven dat de volgende stap een nadere beschouwing is van de uitkomsten in het licht van relevante (juridische) literatuur en recente parlementaire documenten over onderwijstoezicht. Dat zal de basis zijn voor vervolgonderzoek. De VO-raad vindt het belangrijk dat op basis van deze verkenning spoedig vervolgonderzoek plaatsvindt naar de juridische borging van het onderzoekskader en het instrumentarium dat de inspectie daarbij inzet. Dit is ook van belang in het licht van het lopende wetstraject van de actualisering van de deugdelijkheidseisen en de beoogde herziening van het onderzoekskader van de inspectie in 2027.