VO-raad geeft kritische reactie op wetsvoorstel strategisch personeelsbeleid

Het wetsvoorstel regelt dat onderwijsinstellingen in het PO, VO en MBO personeelsbeleid moeten gaan formuleren. In het wetsvoorstel is daarnaast voor het PO en VO een aantal arbeidsvoorwaardelijke maatregelen opgenomen. Het doel hiervan is volgens de Memorie van Toelichting dat het onderwijs een aantrekkelijke werkplek blijft en personeelstekorten worden tegengegaan. Concreet worden de volgende aanvullende eisen gesteld: 

• Er mag nog maar maximaal één contract voor bepaalde tijd worden aangegaan, voor de duur van maximaal een jaar. Dit geldt alleen niet als sprake is van onbevoegdheid. 

• Minimaal 80% van het personeel moet een vast contract hebben. 

• De minimale betrekkingsomvang is 0,8 FTE, tenzij zwaarwegende onderwijsbelangen zich daartegen verzetten. 
   

Bezwaren 

Waarom een aparte wettelijke regeling voor het funderend onderwijs? 

De in het wetsvoorstel omschreven problemen komen niet alleen in het onderwijs maar in veel meer sectoren voor. Minister Van Gennip (SZW) heeft onlangs aangekondigd dat zij met maar liefst 37 arbeidsmarktaanpassingen komt die voor alle sectoren zullen gaan gelden. Een onderdeel daarvan is ook een aanpassing van de ketenregeling. Dit roept de vraag op waarom daarnaast alleen voor (een deel van) de onderwijssector een nieuwe wettelijke regeling nodig is. En: hoe verhouden de maatregelen in dit wetsvoorstel zich tot de aanpassingen die Van Gennip voorstelt; gaan ze met elkaar ‘schuren’? 

Minister Dijkgraaf (OCW) heeft in beantwoording op Kamervragen over tijdelijke contracten al aangegeven dat niet hij hierover gaat maar de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Minister Wiersma (OCW) ziet dit blijkbaar anders. Dit roept de vraag op naar eenheid in het kabinetsbeleid.  

Geen meerwaarde 

Er worden zaken geregeld die al elders zijn vastgelegd.  

In de CAO VO is opgenomen dat een vaste aanstelling het uitgangspunt is (art. 9.1). Ook is vastgelegd dat een tijdelijke aanstelling met uitzicht op een vast contract slecht voor de duur van 12 maanden mag worden aangegaan. Andere tijdelijke aanstellingen zijn slechts mogelijk in specifieke situaties, zoals krimp en voor aanvullende projecten waarvoor tijdelijke financiering beschikbaar is. En uiteraard voor vervanging wegens ziekte, zwangerschapsverlof of andere tijdelijke afwezigheid. Alleen wanneer de risico’s voor de bedrijfsvoering het ongemak en de kosten van het werken met tijdelijke contracten overstijgen zullen scholen kiezen voor flexwerk. 

In het wetsvoorstel is opgenomen dat het strategische personeelsbeleid als geheel ter instemming moet worden voorgelegd aan de personeelsgeleding van de gemeenschappelijke medezeggenschapraad. Alle onderwerpen uit het strategisch personeelsbeleid die zich lenen voor instemming en passen binnen de taak van de medezeggenschapraad zijn echter al opgenomen in de Wet medezeggenschap op scholen (WMS).  

In de praktijk wordt (grotendeels) al voldaan aan de voorstellen. 

De 80%-norm voor vaste contracten wordt in het VO nagenoeg gehaald. Wel is er sprake van een daling van het aantal vaste contracten. Deze wordt niet veroorzaakt door onwelwillendheid van de scholen om aanstellingen voor onbepaalde tijd te geven – welk belang zouden zij daarbij hebben? – maar door vergrijzing. De afgelopen jaren hebben veel werknemers het onderwijs verlaten wegens pensionering. Gepensioneerde werknemers worden vervangen door nieuwe werknemers. Deze nieuwe werknemers krijgen vaak een tijdelijke aanstelling van een jaar met een uitzicht op een vast contract. Deze trend wordt ook in de Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren door het Ministerie van OCW zelf geconstateerd. 

Een andere reden voor de daling van het aantal vaste contracten is het tijdelijke karakter van veel door de overheid verstrekte financiering. Het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) biedt scholen bijvoorbeeld ruimte om extra krachten aan te nemen. De mogelijkheid om dit geld te besteden stopt echter in het schooljaar 2024-2025. Ook structurele financiering, bijvoorbeeld voor het Masterplan basisvaardigheden, wordt op tijdelijke basis aan scholen ter beschikking gesteld. In de Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren van het ministerie van OCW wordt de invloed van extra tijdelijke middelen als oorzaak genoemd voor het teruglopen van vaste aanstellingen.  

In het wetsvoorstel is opgenomen dat scholen per jaar maximaal 5% van hun middelen mogen besteden aan personeel zonder arbeidsovereenkomst (uitzendkrachten e.d.). Voor het VO was dit percentage in 2021 slechts 3,9%. 

Het wetsvoorstel stelt dat scholen verplicht zijn om elk nieuw aan te nemen werknemer een arbeidsovereenkomst van minimaal 0,8 fte aan te bieden. Alleen bij zwaarwegende (onderwijs)belangen kan hiervan worden afgeweken. Ook hiervoor geldt dat deze norm nagenoeg al gehaald wordt. In 2022 was het gemiddelde deeltijdpercentage 0,79.  

Daarnaast geldt bij dit punt ook dat het belangrijk is te kijken naar de redenen waarom deeltijdcontracten worden aangeboden. Een werkgever heeft er geen belang bij een baan van 0,8 fte op te knippen in bijvoorbeeld 0,5 en 0,3 fte. Het wetsvoorstel gaat er aan voorbij dat deeltijd werken vaak niet wordt veroorzaakt door werkgevers die niet bereid zouden zijn een grotere arbeidsomvang aan te bieden, maar dat het ook vaak wordt ingegeven door motieven van de werknemers, zoals zorg voor kinderen, mantelzorg, veranderende behoefte werk-privébalans. Veel werknemers zullen om voor hen moverende redenen parttime willen (blijven) werken. De diverse deeltijdcontracten binnen de school maken dat het niet altijd mogelijk zal zijn een nieuwe werknemer een contract van minimaal 0,8 fte aan te bieden. Vanwege het belang van de kwaliteit en de continuïteit van het onderwijs is het echter wel van belang de ‘gaten’ in het personeelsbestand te vullen met kleinere contracten. 

Onderwijs- en bestuursrechtelijke bezwaren 

Naast bovenstaande argumenten geldt een aantal onderwijs- en bestuursrechtelijke argumenten die pleiten tegen de wettelijke verankering van strategisch personeelsbeleid en de aanvullende arbeidsrechtelijke voorwaarden. De VO-raad is van mening dat een dergelijk zwaar ingrijpen door de minister zich verzet tegen het huidige stelsel en een onrechtvaardige inbreuk is op artikel 23 van de Grondwet. Ook wordt een vergaande inbreuk gemaakt op het gelijkheidsbeginsel en de onderhandelingsvrijheid. Er zijn onvoldoende gronden aanwezig die dit ingrijpen rechtvaardigen. Bij nieuwe wetgeving is steeds van belang dat wordt getoetst aan het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel: bestaat er een redelijke verhouding tussen het beoogde doel en het middel, is ingrijpen noodzakelijk om het doel te bereiken en kan het gewenste effect niet op een andere wijze worden bereikt? Wij zijn van mening dat aan deze beginselen niet wordt voldaan.  

Een ander belangrijk bezwaar van de VO-raad bij dit wetsvoorstel is dat hierin is opgenomen dat bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB), en dus zonder nieuwe wetgeving, nadere regels kunnen worden gesteld over de onderwerpen op het gebied van strategisch personeelsbeleid. Dit zorgt ervoor dat op eenvoudige wijze (dus buiten het normale wetgevingsproces om) nadere regels gesteld kunnen worden over hoe de genoemde onderwerpen moeten worden behandeld. Ook kunnen deelonderwerpen op diezelfde eenvoudige wijze worden toegevoegd. Dit is onwenselijk en past ook niet binnen de wijze waarop hierover steeds met OCW is gesproken; het gaat in dit wetsvoorstel over wat een schoolbestuur moet regelen, maar niet over de wijze waarop dit moet gebeuren. De eventuele te regelen onderwerpen in een AMVB raken daarbij ook artikel 23 van de Grondwet, vrijheid van inrichting van het onderwijs. Hierdoor is extra voorzichtigheid en toetsing steeds geboden, een AMVB is dan ook niet op zijn plaats.  

In de internetconsultatie heef iedereen die dat wil commentaar kunnen geven op het wetsvoorstel. De Raad van State zal zich ook nog buigen over het wetsvoorstel.