IBO-werkgroep pleit voor consistente keuzes en samenhang in de sturing op onderwijskwaliteit

Minister Wiersma reageert in een brief aan de Kamer op het rapport en geeft aan te willen komen tot een fundamentele herijking van het besturingsmodel. Hij pleit voor een betrokken overheid die naast de onderwijsprofessional staat, in plaats van een afstandelijke overheid die indirect stuurt.  

De VO-raad vindt het IBO-rapport rijk en waardevol en herkent de analyse. De werkgroep hanteert een brede definitie van onderwijskwaliteit en schetst op diverse niveaus de pro’s en contra’s van een keuze voor centrale of decentrale sturing. Daarmee creëert de werkgroep de randvoorwaarden voor een stevig maar genuanceerd debat over de sturing op onderwijs. 

Belangrijkste aanleiding voor het rapport is de daling van de cognitieve vaardigheden van leerlingen en het feit dat de invloed van de sociale achtergrond op de onderwijsloopbaan van leerlingen de afgelopen 15 jaar is toegenomen. Hoe kan de overheid op passende wijze sturen om de kwaliteit van en kansengelijkheid in het funderend onderwijs te vergroten? Dat is de centrale vraag waar de interdepartementale werkgroep zich het afgelopen jaar over heeft gebogen.  

Interdepartementaal onderzoek heeft tot doel een probleemanalyse op te stellen en beleidsopties te schetsen los van de politieke context. De werkgroep doet geen uitspraak over welke sturingsfilosofie (centraal of decentraal) het meeste perspectief biedt op verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Wel stelt de werkgroep dat een model waarin autonomie van de scholen centraal staat minder geschikt is voor school- of bestuursoverstijgende thema’s, zoals kansengelijkheid en de aanpak van het lerarentekort.  

Het IBO definieert onderwijskwaliteit als de mate waarin onderwijs eraan bijdraagt dat elke leerling, ongeacht afkomst, zijn of haar potentie in de volle breedte (kwalificatie, socialisatie, persoonsvorming) optimaal kan realiseren. Dat sluit aan bij de brede opvatting van kwaliteit die ook de VO-raad hanteert.   

Basiselementen voor effectieve sturing 

Om effectief op onderwijskwaliteit te kunnen sturen moeten vier basiselementen op orde zijn, aldus de werkgroep: 

• Heldere en gedragen doelen. 

• Zicht op prestaties: van leerlingen en scholen, niet alleen op de basisvaardigheden maar ook op de zachtere indicatoren als welbevinden.  

• De juiste prikkels vanuit beleid: waarbij financiering recht doet aan verschillen tussen leerlingen en het geld daar terecht komt waar de impact het grootst is. En: zorg voor regulier toezicht op alle scholen.   

• Voldoende toegeruste actoren: aanpakken van het lerarentekort, professionalisering van leraren en schoolleiders en het borgen van een goed functionerende leermiddelen-, ondersteunings- en bijscholingsmarkt.
   

De werkgroep geeft aan dat aan deze voorwaarden op dit moment niet wordt voldaan.  

Onderwijsagenda voor lange termijn 

De VO-raad herkent de analyse van de werkgroep dat de huidige sturing op het onderwijs te wensen overlaat. Scholen hebben hier last van. Door de vele vormen van directe en indirecte inhoudelijke en financiële sturing is er in het onderwijs een sturingsoverload ontstaan met beperkt effectieve beleidsinterventies en beleidsresistentie tot gevolg. Het rapport geeft een scherpe analyse van het ontstaan van deze overvloed aan sturing, waarbij onder andere het kortetermijndenken van de politiek een rol speelt:  

‘Dit IBO concludeert dat het van belang is dat het onderwijs, naast een heldere opdracht, heldere doelen en verwachtingen meekrijgt. Maar ook dat het veld de tijd krijgt om beleidswijzigingen in te voeren, tussentijds te evalueren, bij te stellen indien nodig, en resultaten in beeld te brengen. (Langjarig) politiek commitment op doelen en aanpak zijn daarbij nodig. Het zou een interessante gedachte zijn om als politiek en sector te werken aan een onderwijsagenda 2030/2035, in analogie met bijvoorbeeld klimaatdoelen.’ 

Een dergelijke langetermijnagenda, zoals bijvoorbeeld het door de onderwijssector in 2020 opgestelde discussiestuk De toekomst van ons onderwijs, creëert niet alleen helderheid over de doelen en is een remedie tegen ‘een overload aan kortetermijnambities’, maar voorkomt ook ‘handelingsverlegenheid’ bij de politiek ‘om impopulaire maatregelen nu te nemen die pas jaren later vruchten afwerpen’. Het IBO roept de politiek op om serieus werk te maken van het thema latere selectie en de huidige politieke impasse hierover te doorbreken. De herziening van het stelsel die hiervoor nodig is, ‘is van grote bijdrage aan de kansengelijkheid’. Dat dit een majeure operatie is met grote impact op onderwijshuisvesting, curriculum en de vaardigheden van docenten om te kunnen differentiëren ‘is echter nog geen reden niet de stip op de horizon te zetten; wel vraagt het een goed doordacht pad daarnaartoe’. 

Sturen op instrumenten 

Zolang er geen heldere doelen zijn én een goed zicht op prestaties ontbreekt, is sturing überhaupt lastig, concludeert het IBO-onderzoek. ‘De verleiding kan dan ontstaan om meer op instrumenten en inzet van middelen te sturen dan op uitkomsten, om meer via indirecte kanalen te sturen, of juist om het bevoegd gezag heen te sturen. Alle drie zien we gebeuren in de praktijk.’ 

Illustratief is in dit verband de werkwijze rond het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) en het Masterplan basisvaardigheden. Onder politieke invloed richt het beleid zich hierbij meer op het school- dan op het bestuursniveau, terwijl de besturen wel verantwoordelijk blijven. Deze hybride sturing creëert ongemak, aldus het IBO. Zo is bij het NPO en het Masterplan basisvaardigheden aangestuurd op volledige inzet op schoolniveau met grote betrokkenheid van de medezeggenschap. Besturen blijven echter aanspreekbaar en verantwoordelijk voor een goede inzet en verantwoording van deze financiële middelen die, buiten besturen om, aan de individuele scholen zijn toegekend.  

De VO-raad benadrukt het belang van voorspelbaarheid in de financiering, consistente keuzes en duidelijkheid over de rollen en verantwoordelijkheden in het stelsel. De VO-raad is vanuit die optiek benieuwd op welke wijze het model van een betrokken overheid, dat de minister in zijn beleidsreactie presenteert, hiervoor goede waarborgen kan bieden. In de discussie over hoe op onderwijskwaliteit te sturen is een wezenlijke vraag om te beantwoorden: daalt de onderwijskwaliteit omdat scholen te veel autonomie hebben, of omdat overheid en politiek voortdurend interveniëren met tijdelijke maatregelen en kortlopende subsidies waardoor het voor scholen erg lastig wordt om consistent aan goed onderwijs te werken? 

Drie grote samenhangende sturingsvraagstukken  

In zijn beleidsreactie geeft de minister aan de aspecten bekostiging, arbeidsvoorwaardenvorming en zeggenschap in 2023 in samenhang met elkaar te willen bezien, omdat deze aspecten om duidelijkheid vragen voor de langere termijn. Hij kondigt een onderzoek aan naar de financiële draagkracht van scholen. Ook zoekt de minister naar ruimte in de huidige lumpsumbekostiging om gericht te kunnen sturen, in aanloop naar de ontwikkeling van een nieuw bekostigingsinstrument voor het funderend onderwijs. In de eerste helft van 2024 wil hij tot een samenhangend pakket van concrete maatregelen komen.  

De VO-raad steunt de keuze voor een integrale aanpak en nader onderzoek, maar benadrukt ook dat onderzoek van McKinsey uit 2020 naar de doelmatigheid van de bestedingen in het funderend onderwijs heeft laten zien dat de reguliere bekostiging van scholen nauwelijks voldoende is om de basiskwaliteit te bieden. De uitgaven aan het voortgezet onderwijs zijn in de afgelopen tien jaar met 2 procent afgenomen, terwijl tegelijkertijd de maatschappelijke en politieke verwachtingen flink zijn toegenomen. De basisbekostiging wordt op dit moment gestut door diverse en substantiële subsidiemaatregelen, zoals het NPO en het masterplan Basisvaardigheden; deze zijn echter van incidentele aard.  

Onderwijstijd  

Een van de door het IBO geschetste beleidsopties is ruimte in onderwijstijd voor scholen en een verlaging van het minimumaantal lesuren voor leerlingen. Op die manier ontstaat er meer ruimte voor differentiatie tussen leerlingen. Ook schept het tijd en ruimte voor professionalisering van leraren en krijgen leraren meer tijd om gezamenlijk hun lessen voor te bereiden, wat een positief effect heeft op de onderwijskwaliteit.  

De VO-raad ondersteunt deze beleidsoptie en is met de sociale partners in gesprek over het starten van een pilot om de effecten voor leerlingen en leraren van het verminderen van de onderwijstijd in kaart te brengen.