Onderwijsraad: behoud en verbeter de lumpsumbekostiging

'Na weging van een aantal criteria verkiest de Onderwijsraad lumpsumbekostiging boven alternatieve bekostigingsmethoden. De lumpsum doet het meest recht aan de autonomie van onderwijsinstellingen en waarborgt de stabiliteit en continuïteit van bekostiging en onderwijsbeleid. De beperkingen van de lumpsum rondom inzicht in bestedingen en doelmatigheid dienen ondervangen te worden,’ aldus de Onderwijsraad. 

De VO-raad is blij dat de Onderwijsraad na uitgebreid onderzoek tot deze conclusie komt. Schoolbesturen en scholen kunnen - in samenspraak met belanghebbenden - in Nederland zelf bepalen hoe de middelen in hun specifieke context het best kunnen worden ingezet. Uit eerdere onderzoeken (bijvoorbeeld van de OECD) blijkt dat in landen waar scholen een grotere autonomie hebben met betrekking tot input en proces, leerlingen beter presteren. Een systeem met meer centrale sturing - bijvoorbeeld het eerdere declaratiebekostigingssysteem zoals tot het einde van de vorige eeuw bestond - leidt in de praktijk vooral tot een toename van perverse prikkels en bureaucratie, tot onbeheersbaarheid van de kosten en tot uniformering van schoolorganisaties.

Het systeem kan beter

De Onderwijsraad doet drie belangrijke aanbevelingen voor verbetering van het lumpsumsysteem:

• Vereenvoudig de bekostigingssystematiek. Hiermee wordt de bekostiging voorspelbaarder en transparanter. De Onderwijsraad ondersteunt dan ook het voornemen om de bekostigingssystematiek voor het vo te vereenvoudigen. De ALV van de VO-raad stemde vorige maand in met een voorstel voor een nieuw bekostigingsmodel.
• Onderzoek de toereikendheid van de financiering. De bekostiging van het onderwijs lijkt toereikend om aan de wettelijke deugdelijkheidseisen te voldoen. De samenleving en politiek verwachten echter meer van het onderwijs dan enkel te voldoen aan deze eisen. De Onderwijsraad beveelt daarom aan de toereikendheid van de bekostiging te evalueren en deze continue te monitoren.
• Zet doelfinanciering zeer beperkt en gericht in. In het verleden is doelfinanciering volgens de Onderwijsraad te vaak ongericht ingezet. Een goed voorbeeld is de bekostiging voor het aannemen en behouden van jonge docenten. Doelsubsidies zijn alleen geschikt wanneer gerichte impulsen nodig zijn voor vernieuwing en innovaties. Het instrument werkt bovendien alleen als er vooraf duidelijkheid is over de te behalen doelen en de verantwoording over de bestedingen en resultaten.

De VO-raad ziet deze aanbevelingen als belangrijke impulsen voor verdere verbetering van de lumpsumsystematiek en zet zich actief in voor de realisatie ervan.

Noodzakelijke voorwaarden voor goed functioneren

Autonomie kan alleen bestaan als hier verantwoord mee wordt omgegaan. Dit betekent een doelmatige inzet van middelen en een passende verantwoording hierover. Ook de Onderwijsraad ziet doelmatigheid en verantwoording als de sleutels voor het succes van de lumpsum en geeft drie aanbevelingen hierover:

• Verbeter de verantwoordingsinformatie. De Onderwijsraad pleit ervoor dat op het niveau van bestuur en sector helder kan worden gemaakt hoe middelen zijn ingezet en of beleidsdoelen worden behaald. Dit vraagt een bepaalde mate van standaardisatie van de jaarverslagen en een goed gebruik van de website scholenopdekaart.nl. 
• Versterk de doelmatigheid. Enerzijds beveelt de raad een scherpere definitie en doordenking van het begrip doelmatigheid aan. Hier ziet hij een rol weggelegd voor de wetgever. Anderzijds vraagt de raad van schoolbesturen om beleidsrijk te begroten, op basis hiervan de doelmatigheid te evalueren en door middel van benchmarks van elkaar te leren.
• Versterking van checks and balances. Naast verdere en minder vrijblijvende professionalisering van medezeggenschap en intern toezicht, pleit de Onderwijsraad ook voor een ‘Rekenkamerfunctie’ waar deze partijen een beroep op kunnen doen als zij onderzoek willen laten verrichten naar het financieel beleid en beheer van hun instelling. Bovendien beveelt de raad aan om de Onderwijsinspectie toe te laten zien op het proces van horizontale verantwoording en intern toezicht. Daarvoor is het nodig het inspectiekader aan te passen.

Bovengenoemde punten dragen bij aan het goed functioneren van de lumpsumsystematiek. De VO-raad steunt deze aanbevelingen dan ook, al zien we wel aandachtspunten bij een eventuele uitwerking.

Als het gaat om doelmatigheid ziet de VO-raad meer in doordenking van het begrip doelmatigheid, dan in één harde definitie ervan. Het gezamenlijk doordenken draagt bij aan bewustwording en beïnvloedt gedrag. Eén harde definitie kan leiden tot externalisatie of zelfs tot een perverse prikkel. De VO-raad voert dan ook het gesprek binnen de vereniging over doelmatigheid, met als doel om met elkaar te bepalen wat wij in de sector als ondoelmatig beschouwen. Zo vraagt de VO-raad van besturen die een te hoge reservepositie hebben om zich hierover te verantwoorden in het jaarverslag.

Het versterken van checks and balances is een doorlopende opgave voor schoolbesturen, intern toezicht en medezeggenschap. In de code ‘Goed onderwijsbestuur VO’ wordt hier uitgebreid aandacht aan besteed. De onafhankelijke monitoringscommissie ‘Goed onderwijsbestuur VO’ heeft in de afgelopen twee jaar onderzoek gedaan naar medezeggenschap, participatie van ouders en leerlingen en naar het intern toezicht. De op deze onderzoeken gebaseerde aanbevelingen van de monitoringscommissie worden in het najaar besproken in de vereniging.

Gemene deler in deze aanbevelingen is dat het veel belangrijker is om een gewenste cultuur en gedrag te stimuleren, dan het verder formaliseren van de verhoudingen. De VO-raad is daarom terughoudend als het gaat om het inrichten van een Rekenkamerfunctie en vraagt zich af wat de voorgestelde nieuwe rol van de inspectie in de praktijk betekent: wat wordt bedoeld met aanpassing van het inspectiekader? Het is belangrijk om eerst helder voor ogen te hebben hoe dit bijdraagt aan de gewenste beweging. Mogelijk zijn andere middelen hiervoor meer geschikt. In de stuurgroep ‘Versterking medezeggenschap’ neemt de VO-raad bijvoorbeeld initiatieven om de medezeggenschap te faciliteren, bijvoorbeeld door een handreiking over financiën te ontwikkelen.